法律条文是世界上最优美的语言:

法者，天下之仪也。所以决疑而明是非也，百姓所县命也。（作者：庞德）

法是一套权威性的审判指南或者基础。（作者：罗曼·罗兰（法）《哥拉·布勒尼翁》）

世界上唯有两样东西能让我们的内心受到深深的震撼，一是我们头顶上灿烂的星空，一是我们内心崇高的道德法则。（作者：康德）

人们嘴上挂着的法律，其真实含义是财富。（作者：爱献生）

法律就是法律它是一座雄伟的大夏，庇护着我们大家；它的每一块砖石都垒在另一块砖石上。（作者：高尔斯华绥）

现行《城市供水价格管理办法》于1998年印发，2004年进行了个别条款的修订；《城市供水定价成本监审办法（试行）》于2011年印发实施。

从整体而言：有以下几个特点值得关注： 

1、背景：

近年来，随着城镇供水价格改革的深化，原有水价构成、分类、定调价程序等内容已不符合形势发展变化需要，特别是在供水垄断环节价格监管方面，需要提出更为明晰的定价方法。考虑到我国地域广阔，不同地区水资源禀赋条件、经济发展水平、社会承受能力等情况差异较大，两个《办法》对完善城镇供水价格机制作出了框架性要求，一些具体参数设定和指标考核等需要各地区结合实际进一步细化明确，各地应当制定出台具体办法或实施细则。

2、导向：

为加快建立健全以“准许成本加合理收益”为核心的定价机制，提升城镇供水价格监管的科学化、精细化、规范化水平，促进行业高质量发展，国家发展改革委会同住房和城乡建设部对原有办法进行了修订。修订后的两个《办法》坚持问题导向，坚持激励和约束并重，通过制度建设构建长效机制。首先是建立了促进供水企业降本增效的激励约束机制。在人工成本考核方面，设立了供水企业职工人数定员上限标准；在管网漏损考核方面，设定了管网漏损率控制标准。供水企业超出规定标准的部分，不得计入供水定价成本；低于规定标准的，按规定标准计算。这种破解‘鞭打快牛’问题，有利于激励供水企业精简人员，降低管网漏损率，挖掘潜力，加强成本控制，提高生产经营效率和市场竞争力，推动行业高质量发展。

3、目的：

为促进供水行业持续健康发展，《办法》还建立了参考市场利率合理确定供水收益率的机制。明确供水企业准许收益率根据权益资本收益率、债务资本收益率加大对社会资本的吸引力。

4、兼顾：

考虑用水季节性需求波动、城市发展需要等因素，城市供水设计能力一般留有合理的冗余度，但供水设施过度超前建设也带来固定资产闲置等问题。综合考虑保障城市供水安全，同时抑制过度超前建设。

一九九八年九月二十三日计价格【1998】1810号文印发了国家计委和建设部制定的《城市供水价格管理办法》国家发展改革委、建设部关于修订《城市供水价格管理办法》的通知（发改价格[2004]2708号），此版本中主要是修订了其中的一项条款：

但此条款的修订，确实是当时业内影响比较大的一件事，涉及面非常广。可能某些区域，这个问题依然是用户与供水企业之间的重要矛盾，同时也反映出这个行业混沌的一面。目前公布的最新版是我们重点解析的对象。从修订的条款，更见端倪，信息量可能会更深更广些。

一、总体变化：

1、法律文本结构的变化

由原来的六章37条变为七章38条，涉及内容变化较多。 

旧版结构：第一章总则；第二章水价分类与构成；第三章水价的制定；第四章水价的申报与审批；第五章水价的执行与监督；第六章附则

新版结构：第一章总则；第二章水价的制定与调整；第三章水价的分类与计价方式；第四章相关收费；第五章定调价程序和信息公开；第六章水价的执行与监督；第七章附则。

除总则与附则外，其它章节与条款均有较大的变动。但从文字结构上，可以看出一个明显特点：注重程序性与专业性的结合。

2、剔除了污水处理费相关的内容。

修改了第三条 城市供水价格是指城市供水企业通过一定的工程设施，将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质符合国家规定的标准后供给用户使用的商品水价格。删除了“污水处理费计入城市供水价格，按城市供水范围，根据用户使用量计量征收。”

删除了“第三十二条 用户应根据所在城市人民政府的规定，在交纳水费的同时，交纳污水处理费。”

3、增加：第四章相关费用

虽然其中条款内容原办法中基本都有涉及，但从结构变化可以看出，行业内的相关收费问题，确实是乱象纷呈。对供水企业利用垄断地位在工程建设等相关业务的不正当竞争，社会层面十分关注。近年来，很多案例中也有部分供水企业由此受巨额处罚。但从实务细节而言，供水企业确不得已的苦衷。新办法中，作为一个单独的章节列出，说明国家监管部门对此类问题的重视。以更明确的文字予以明确，但执行效果是不是能从根子上解决问题，仍值得探讨的长期话题。

第四章相关收费主要内容是：

第二十二条新增建设项目用水必须装表到户。建设项目建筑区划红线内供水管道及设施建设安装费用由建设单位承担，供水管道和用水设备的安装应当坚持建设单位自愿委托的原则。

解读：这个条款中有有几个关键词：装表到户、建筑区红线内、供水管道、用水设备、自愿委托。装表到户，涉及的是供水企业与用水户之间的贸易结算的业务，这里面关系到用水性质（即水价问题）。同时，水表也是供水企业与用水户之间供水设施的产权分界点。供水管道与供水设备，不仅仅关系到水质问题以及后续维护管理职责及费用问题，安装质量与维护费用自然是后续运营过程中的关注重点。供水企业要求统建统管，自然就有一些要求。从某处角度上讲，一方面供水企业是专业维护管理者，由供水企业建设自然在工程质量、维护成本上，更有利于减少推诿现象。但建设成本与工程质量与维护成本上有天然的矛盾，故纠纷不少。对于建设单位与供水企业之间的”自愿委托"更多的是从法律程序而言。但其中内情，并非如此简单。一味排斥由供水企业统一建设，并不客观，也不务实。

第二十三条各地应当加快二次加压调蓄供水设施改造，鼓励依法依规移交给供水企业实行专业运行维护。由供水企业负责运行管理的二次加压调蓄供水设施，其运行维护、修理更新成本计入供水价格，不得另行收费。

解读：二次供水，一直是行业内讨论的热点、难点问题。此处用了“鼓励”移交给供水企业实行专业维护，说明认可供水企业的专业维护的能力职责。但又“不得”另行收费。全国各地也出台了相关政策，其中包括对二次供水的区域实行了不同的水价格政策。不知与“计入供水价格”，同网同价等原则是否有冲突之处。

第二十四条供水工程安装及其他延伸服务（用户产权范围内的供水设施修理、维护、更换等），应当加快引入市场竞争机制。除受用户委托开展的建设安装工程费用外，供水企业不得滥用垄断地位收取供水开户费、接入费、增容费等费用。

解读：此条与第二十二条同理。供水企业应该切切实实地让政府、社会层面感受到专业性，从而真正培育起市场竞争力。

第二十五条供水企业或用户自愿委托相关机构对水表进行检定的，按照“谁委托、谁付费”原则，检定费用由委托方支付，但水表经检定不合格的，检定费用由供水企业承担，并免费为用户更换合格的水表。

解读：此条对水表检定事项作了规定。也对水表纠纷处理提供了解决通道，对承担的费用进行了约定。由此可见，在供水企业与用户之间的服务或纠纷处理过程中，水表是一个重要的窗口。

二、核心条款解析：

第七条制定城镇供水价格，以成本监审为基础，按照“准许成本加合理收益”的方法，先核定供水企业供水业务的准许收入，再以准许收入为基础分类核定用户用水价格。供水企业供水业务的准许收入由准许成本、准许收益和税金构成。

解读：此条款规定了价格确定的业务流程：首先是成本，第二是收益，第三步才是价格。也就是说，在水价制定过程中，首先要有成本的审定，即“准许成本”，这与《城市供水价格成本监审管理办法》密切相关。第二步是收益，也突出了“准许”二字，说明在成本、收益方面有一些明显的约定，这与其它条款有密切的相关性。如漏损率的指标的认可，资产的有效性制约等。最后，才是价格的计算。成本、收益确定后，价格似乎就完全确定了。但按《办法》规定，显然价格的确定，在业务层面上，还与各类不同分类的用水比例相关。所以在价格制定时，一个非常重要的因素：各类用水的比例。这又是一个价格制定过程中的不确定因素，或是根据以往历史数据测算与未来三年运营期内的实际比例的偏差，也必然导致供水企业与物价部门的一个重要博弈点。如果存在较大偏差，导致收益率的偏差如何纠正，似乎在办法中未有明确的规定。

第九条准许收益按照有效资产乘以准许收益率计算确定。其中：（一）有效资产为供水企业投入、与供水业务相关的可计提收益的资产，包括固定资产净值、无形资产净值和营运资本。可计提收益的有效资产，通过成本监审核定。（二）准许收益率的计算公式为：准许收益率=权益资本收益率×（1－资产负债率）+债务资本收益率×资产负债率。其中：权益资本收益率，按照监管周期初始年前一年国家10年期国债平均收益率加不超过4个百分点核定；债务资本收益率，参考监管周期初始年前一年贷款市场报价利率（LPR）确定；资产负债率参照监管周期初始年前3年企业实际资产负债率平均值核定，首次核定价格的，以开展成本监审时的前一年度财务数据核定。

解读：此条款中的关键词是：有效资产、准许收益率。有效资产由成本监审环节核定，收益率上对权益性、债务性资本作了区别对待，暂且不说这些回报率在资本市场上是否具有吸引力，从成本制约上，与原条文对比，显得更为精细化了。

在上一版《办法》中，存在明显差别：

第十一条 供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8－10%。具体的利润水平由所在城市人民政府价格主管部门征求同级城市供水行政主管部门意见后，根据其不同的资金来源确定。（一）主要靠政府投资的，企业净资产利润率不得高于6%。（二）主要靠企业投资的，包括利用贷款、引进外资、发行债券或股票等方式筹资建设供水设施的供水价格，还贷期间净资产利润率不得高于12%。

但有一点值得商榷：许多地方政府对供水项目的投入往往具有一定的超前性。主要原因有二：一是供水是公益民生事业，本身需要一定的保除系数；二是供水项目的设计能力是根据是高日供水量进行设计的，在平时多数情况下，运营负荷必然存在盈余。而且每个地方用水的波动系数是不一样的，尤其是工业用水与工业产品的性质与销售的淡量季也存在较大的相关性。因此生产能力的应用情况，很难用一个标准来衡量。《办法》第十一条中，实际供水量把65%作为分界点，很难评价说是否合理，在科学性上是值得质疑。也就是说65%，这个数据其实是缺乏科学依据的。至少不应该一刀切。

第十三条城镇供水价格监管周期原则上为3年，经测算需要调整供水价格的，应及时调整到位，价格调整幅度较大的，可以分步调整到位。建立供水价格与原水价格等上下游联动机制的，—4—监管周期年限可以适当延长。具体价格监管周期年限由定价部门结合当地实际明确。考虑当地经济社会发展水平和用户承受能力等因素，由于价格调整不到位导致供水企业难以达到准许收入的，当地人民政府应当予以相应补偿。

解读：此条款中的关键词是分步调整、相应补偿，从某种程度上《办法》涉及的主要对象是供水企业与当地政府，协调两者之间的关系。实务中，分步调整，往往变成供水企业遥遥无期的等待，而“相应的补偿”，常常是空中楼阁。这是国内多数供水企业面临的困局。

第十五条城镇供水实行分类水价。根据使用性质分为居民生活用水、非居民用水、特种用水三类。（一）居民生活用水主要指城镇居民住宅家庭的日常生活用水。（二）非居民用水主要指工业、经营服务用水和行政事业单位用水、市政用水（环卫、绿化）、生态用水、消防用水等。学校教学和学生生活用水、养老机构和残疾人托养机构等社会福利场所生活用水、宗教场所生活用水、社区组织工作用房和居民公益性服务设施用水等，按照居民生活类用水价格执行。（三）特种用水主要包括洗车、以自来水为原料的纯净水生产、高尔夫球场用水等。

解读：使用性质原来分为五类，现在简化为三类，这可能与这行阶梯式水价有关。此条中，值得关注的是第（三）款特种用水。洗车、高尔失球场、纯净水生产列出了，但对未列出部分，可能会引起一些地方的争议，如“洗浴中心”、饮料生产等行业，虽说由地方政府结合当地实际确定，但在实务过程中，也是最容易出现法律纠纷的关键点，当然也是政府、用水企业、供水企业的一个三方博弈点。

第十六条居民生活用水实行阶梯价格制度。居民生活用水阶梯水价设置应当不少于三级，级差按不低于1:1.5:3的比例安排。其中，第一阶梯水价原则上应当按照补偿成本的水平确定，并应当考虑本期生产能力利用情况。

解读：原《办法》中，关于阶梯式计量水价可分为三级，级差为1：1.5：2。

调整为1:1.5:3的比例，表面上似乎拉大了级差，但影响可能微乎其微。其实最核心的问题是水量基数（即第一档水量）的确定。显然，在水量没有确定的情况下，价格就无法确定，“补偿成本”也只能是一句空话。所以与在确定分档水量工作，远比阶梯水价更加重要。虽然《办法》中明确可以参考《城镇居民生活用水量标准》（GB/T50331），因地制宜确定用水量分级标准。但实际上多数政府部门核定一档水量时，考虑到“影响面”，往往放得较大，导致三级计量开同虚设，或者收效甚微。《办法》中，应当对分档水量有更细致科学的约定。

第十八条各地可以根据当地实际情况实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价。容量水价用于补偿供水固定成本,计量水价用于补偿供水的运行维护费用等。

解读：两部制水价，指将水价分解为两部分的水价制度。一部分按用水规模或占用容量收费;另一部分按实际用水量计量收费。包括基本水价和计量水价。商品水市场是一个受水文气象因素影响较大的特殊市场,不同水文年份,供水单位实际售水量存在较大差距。实行两部制水价有利于缓解售水量年际变化造成供水生产经营收入不稳定,有利于提高用水户节水意识,促进节约用水。但对于容量水价,社会接受度非常差，认为非常不公平,有的甚至认为,容量水价与节约水资源的初衷背道而驰。容量水价在各地的叫法也不一样,“养表费”、“最低流量费”等被社会公众理解为类似于通讯行业中的“月租费”。因此真正实行两部制水价，并不容易。这一点笔者有过多次专题发文讨论并与供电行业、通讯行业做过对比，从中也可以折射出供水行业与供电、通讯行业之间的差距。

第三十二条用户应当按照规定的水价和计量标准按时交纳水费。用户逾期不支付水费的，应当按照约定支付违约金。用户承担的水资源税、污水处理费应当在收据中单独列示。

原《办法》中：第三十条 用户应当按照规定的计量标准和水价标准按月交纳水费。接到水费通知单15日内仍不交纳水费的，按应交纳水费额每日加收5‰的滞纳金。没有正当理由或特殊原因连续两个月不交水费的，供水企业可按照《城市供水条例》规定暂停供水。

＂立法者三句修改的话，全部藏书就会变成废纸。（作者：基希曼）”此条款在2004年，已经删除。此事虽过去１０多年，但当时在业内引导起轩然大波，非业内人很难理解与体会。首先是滞纳金与违约金是法律上完全不同的二个概念。第二是千分之五的标准。第三是，交纳水费的时限要求。新《办法》中都未予明确。从法理上而言，这些都可以在供水企业与用水户之间的《供用水合同》中约定，按协议办事。殊不知，作为一个非常明显的格式合同，这对供水企业而言，失去一个有力的法律支撑点，必然是面临的一大困局。仅从这点而言，政府部门对供水行业面临的一些实际难点，并没有引起足够的重视。也或许是供水企业发声能力不强。

好在，社会总在进步。法律亦然。